Медаль Министерства внутренних дел Российской Федерации "90 лет кадровой службе"

Функция государства по обеспечению внутренней упорядоченности общественной жизни возникает вместе с рождением государства и становится важнейшим его предназначением. Этой задаче подчинены государственный механизм и система права. Тем не менее, для непосредственной реализации внутренней функции по обеспечению общественного порядка государство образует специальный аппарат. Будучи на ранних этапах не столь сложным, он с течением времени складывается в целостную организационную систему, которая уже в новое время в большинстве стран получает название системы органов внутренних дел. Так произошло в России, где эта система сформировалась в начале XIX века. Однако до этого времени в государственном механизме были звенья, обеспечивающие охрану внутреннего общественного порядка.

 На определённом, довольно продолжительном этапе охрана общественного порядка осуществлялась разными звеньями государственного механизма, для которых эта функция была не единственной.В Древнерусском (Киевском) государстве (IX-XII вв.) общественный порядок охранялся княжеской дружиной. Однако по мере общественного развития полицейские функции начинают выполняться и некоторыми должностными лицами княжеской администрации. Так, «Русская правда» упоминает о мечниках и вирниках, исполнявших судебные приговоры. 

 В дальнейшем сеть органов, выполнявших функции полиции, расширяется в силу усложнения процесса общественной жизни: обостряются классовые противоречия, растёт общеуголовная преступность. В результате возникает необходимость создания специальных органов для охраны порядка внутри государства. В середине XVI в. такими органами стали губные избы, на которые в числе других возлагались полицейские функции. Во главе губных изб стояли губные старосты, которые избирались из дворян. Необходимо было, чтобы кандидат на эту должность и «грамоте был горазд, и душою прям, и животом прожиточен». После выборов губные старосты давали присягу в Разбойном приказе, центральном государственном органе.

 Вопросы о деловых и особенно моральных качествах, а также некоторые аспекты прохождения службы полицейскими были подняты в период реорганизации органов городской и создания сельской полиции при Екатерине II.

 В «Наказе Главной полиции» 1766 года говорилось о необходимости определения на полицейскую службу лиц из знатных фамилий, которые «должны быть освобождены от всякого недостатка, чтобы могли избежать того, что может повредить чистоте их совести». Более подробно требования, которым должны были отвечать служащие полиции, были изложены в «Уставе благочиния или полицейском» 1782 года. Им должны были быть присущи: 1. Здравый рассудок. 2. Добрая воля в отправлении порученного. 3. Человеколюбие. 4. Верность службе императорского величества. 5. Усердие к общему добру. 6.Радение к должности. 7. Честность и бескорыстие.

 Развивается система поощрений и наказаний для служащих полиции. Для офицеров полиции вводились доплата за выслугу лет, воинские пенсии, выдавались деньги на «квартиру и отопление». Одновременно для них существовала и гауптвахта.

 Для нижних чинов полиции кроме жалованья вводились так называемые наградные «за усердие в службе и примерное поведение» из штрафных сумм, изымаемых у жителей города за нарушение общественного порядка, санитарных правил, противопожарной безопасности.

После окончания Отечественной войны 1812 года преимущественное право на занятие руководящих полицейских должностей было предоставлено офицерам, получившим ранения во время войны. Специальный Комитет для помощи раненым офицерам мог направить их на занятие вакантных должностей полицмейстеров, частных приставов. Среди направляемых на службу в полицию было много проштрафившихся «неспособных» солдат, от которых таким образом избавлялось воинское начальство. «Министерству внутренних дел правительство в качестве исполнительных чинов для городской полиции дает одно отребье армии», кроме того не уделялось должного внимания их общей и профессиональной подготовке. На фоне роста грамотности, культуры городского населения это становилось все более заметным и не могло не беспокоить власть. Запрещается отправлять на службу проштрафившихся, имеющих взыскания и «неблагонадежных в нравственном отношении» солдат. Принимаются меры по организации в полиции общей и специальной профессиональной подготовки, от успехов в которой должно было стать зависимым продвижение по службе.

В 1838 году унтер-офицерам полиции предоставляется возможность после сдачи соответствующего экзамена получить первый классный чин, т.е. стать чиновником 14-го класса по Табели о рангах.

Это давало право на повышение жалованья в два раза. Унтер-офицер, имевший классный чин, носил соответствующие нашивки на рукаве форменной одежды.

В конце 50-х годов XIX века при обсуждении и подготовке будущих реформ ставился вопрос о преобразовании полиции, об общем и профессиональном уровне подготовки ее сотрудников. Руководство МВД, губернаторы отмечали, что важность и многообразность функций, выполняемых полицией, предъявляют высокие требования к ее служащим, которым они далеко не всегда соответствуют. Ставился вопрос о мерах по улучшению состава полицейских служащих.
Реформы 60-х годов ХIХ века стали новым этапом в развитии российского общества и государства, способствовали ускорению социально-экономического развития страны, ставили новые задачи и проблемы перед полицией.
Судебная реформа 1864 года ознаменовала укрепление роли права в жизни общества и деятельности государственных учреждений, что, естественно, предъявляло повышенные требования к полиции, ее служащим. С 1873 года вводится принцип их вольного найма на службу в полицию. Поступивший на службу в полицию должен был представить благожелательные отзывы и справки из всех учреждений, где он ранее служил. Для полицейских вводятся надбавки к жалованью в зависимости от срока службы. Прослужив без перерыва тридцать лет, полицейский получал право на пенсию. Были предусмотрены и моральные стимулы поощрения - награждение офицеров орденами, а рядовых - медалями. В 1876 году учреждается специальная медаль «За безупречную службу в полиции». Вместо моральных сентенций о необходимости полиции «вкоренять в сердца подданных страх Божий», что было характерно, в частности, для наставления Управе благочиния, на первый план теперь выдвигаются требования высокого профессионализма, а также соблюдения законности служащими полиции.
Для этого руководителям, старшим чинам и офицерам полиции вменялось в обязанность больше внимания уделять обучению, подготовке своих подчиненных. В крупных городах стали формироваться так называемые сверхштатные полицейские команды, или резерв, в которые принимались кандидаты на службу. В этом подразделении они проходили первоначальную подготовку, периодически привлекаясь под руководством опытных и известных «примерным поведением» старослужащих к несению службы в городе.

Первое такое подразделение было образовано в столице еще в 60-е годы XIX века и послужило образцом для организации подготовки полицейских в других городах. При резерве Санкт-Петербургской полиции была образована школа для подготовки городских и околоточных надзирателей. Первые обучались в течение двух недель, знакомясь за это время с правами и обязанностями городового. Подготовка вторых длилась более месяца и рассматривалась в то время «как в своем роде специально-полицейский университет». Программа их подготовки, утверждаемая обер-полицмейстером, предусматривала изучение законов, нормативных актов МВД, распоряжений местных властей - градоначальника, городской думы, определявших права и обязанности полиции.

В 1880 году в состав Министерства внутренних дел вошел Отдельный корпус жандармов. В задачи жандармов входила борьба не только с политической, но и уголовной преступностью, а также охрана общественного порядка на транспорте.

Офицерский состав корпуса жандармов формировался в основном из младших армейских офицеров, окончивших военное училище «по первому разряду», т.е. успешно, прослуживших не менее шести лет, не имевших замечаний по службе, а также личных денежных долгов.

Поступивший на службу унтер-офицер должен был дать подписку о том, что он обязуется прослужить в жандармерии не менее пяти лет.
Кандидаты на службу в жандармерию должны были выдержать устный и письменный экзамены, позволяющие выявить не столько их знания конкретных учебных дисциплин, сколько общую эрудицию, политические взгляды и убеждения.
Сдавшие экзамены направлялись на специальные 4-6 месячные курсы при штабе корпуса жандармов, программа преподавания на которых утверждалась заместителем министра внутренних дел.

Изменения в государственном строе - принятие «Основных государственных законов Российской империи» 1906г., бывших своеобразной российской Конституцией, создание двухпалатного парламента в виде Государственного Совета и Государственной Думы, уроки революции 1905-1907 гг. вызвали необходимость реформы полиции. В 1907 году в речи во II Государственной Думе министр внутренних дел и Председатель Совета министров П.А. Столыпин заявил о подготовке полицейской реформы.

Ее основные задачи заключались в реорганизации управления полицией, для чего предполагалось ввести должность помощника (заместителя) губернатора по полиции. Планировалось также подготовить новый «Устав полицейский», в котором бы четко, с учетом изменений, произошедших в государственно-правовой сфере, определялись функции, права, обязанности полицейских органов, а также порядок и условия прохождения службы их сотрудниками. Предполагалось значительно, почти в три раза, увеличить жалованье полицейским и ввести 10 процентную надбавку к жалованью за каждые пять лет службы в одной должности.

Помимо этого для поднятия престижа полицейской службы и «укрепления служебной устойчивости» ее сотрудников в руководстве МВД ставился вопрос о создании клубов для сотрудников полиции, учреждении судов чести, формировании профессиональной этики. Для решения вопросов ответственности, увольнения полицейских за нарушение этических норм, «неслужебные проступки» предполагалось создание специальных присутствий под председательством губернатора.

Демократизация общественной жизни, ослабление роли сословных привилегий в формировании корпуса государственных служащих приводили к повышению роли образования в карьере чиновника. Предполагаемое расширение сети специальных учебных заведений для подготовки полицейских рассматривалось как необходимое условие повышения их профессионализма и упорядочения системы прохождения службы в полиции, которая должна была учитывать успехи в профессиональной деятельности и уровень общей и специальной подготовки. Характерно, что вопрос о необходимости специального полицейского образования ставился самими служащими полиции. Причем подчеркивалась необходимость специальной подготовки для руководителей полиции, многие из которых приходили из армии, других ведомств и слабо знали специфику новой службы, что вызывало недовольство их подчиненных.

Необходимость повышения уровня образования осознавалась многими полицейскими и ввиду изменения социального состава преступников, среди которых все чаще встречались «люди образованные, даже с университетским образованием, умевшие более тонко и изощренно совершать преступления и заметать его следы». Образование полицейским было необходимо и для того, чтобы использовать научные методы раскрытия преступлений, ставшие применяться в России, как и в других европейских странах в начале XX века. Недаром в «Словарь современного городового» было включено слово «образование», которое определялось как «обязанность всякого полицейского ... приобретать знания, благодаря которым он только и может принести пользу и продвинуться по службе».

Но реализовать планы по созданию широкой системы полицейского образования не удалось ввиду неудачи полицейской реформы.

Не осуществив широкомасштабной реформы полиции, правительство, тем не менее, принимало некоторые меры по совершенствованию профессиональной подготовки сотрудников полиции.

В 1908 году после принятия Закона о создании в полиции сыскных отделений, по распоряжению министра внутренних дел П.А. Столыпина при Департаменте полиции были образованы специальные курсы для подготовки начальников этих новых подразделений.

Большая часть учебного времени на этих курсах отводилась практическим занятиям, проводимым в тюрьме, в сыскных отделениях, где слушатели изучали представителей уголовного мира, знакомились с методами борьбы с преступностью. Такой подход к подготовке начальников сыскных отделений определялся тем, что им предстояло заниматься профессиональной подготовкой своих подчиненных, которые перед поступлением на службу в сыскное отделение не проходили специальной оперативно-розыскной подготовки.

Большое внимание проблемам профессиональной подготовки и воспитания сотрудников полиции уделялось в журнале «Вестник полиции», выходившем с 1908 г., и приложении к журналу «Верность» под заглавием «Стражник и городовой». В них публиковались материалы о деятельности школ, курсов по подготовке полицейских. Они затрагивали также социально-экономические, политические проблемы, комментировали изменения в законодательстве, разбирали конкретные случаи правильных или неверных действий полиции в определенных ситуациях. Эти журналы знакомили своих читателей с историей и деятельностью отечественной и зарубежной полиции, пропагандировали достижения криминалистической науки. В них помещались очерки о полицейских, достигших успеха в своей деятельности, а также биографии и фотографии полицейских, погибших при исполнении служебных обязанностей. Правительству не удавалось добиться от Государственной Думы существенного увеличения бюджетных средств, выделяемых на содержание полиции.

С началом Первой мировой войны деятельность большинства школ и курсов по подготовке полицейских была свернута. Низкий уровень заработной платы при запрете полицейским заниматься службой по совместительству, торговлей, промыслами, падение престижа полицейской службы привели к тому, что даже столичная полиция испытывала недостаток в кадрах. Как признавал один из последних министров внутренних дел дореволюционной России, возникала угроза, что полиция «просто разбежится». В конце октября 1916 года в условиях роста социальной нестабильности и ухудшения опера-тивной обстановки в стране Совет министров принял постановление «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов». Оно, в частности, предусматривало принятие на службу в полицию женщин, «имеющих свидетельства об окончании курса не ниже женской гимназии, институтов...».
Но царское правительство уже не успело реализовать данное постановление.

В первые дни Февральской революции 1917 года полиция и жандармерия были сметены восставшими. Временное правительство объявило о ликвидации Отдельного корпуса жандармов и Департамента полиции МВД.

17 апреля 1917 года вышло правительственное постановление «Об учреждении милиции». Она формировалась на добровольной основе. И хотя правительство разрешило принимать на службу в милицию сотрудников бывшей полиции, но под давлением Советов рабочих и солдатских депутатов это фактически запрещалось.

В рядах милиции Временного правительства были в основном студенты, интеллигенция и даже гимназисты. Немало в милиции оказалось и преступного элемента, поэтому периодически проводилась «чистка» милиции. Естественно, ни о каком профессионализме милиции Временного правительства нельзя говорить.
Новая власть переоценила возможности добровольной «народной милиции» и недооценила опасность роста преступности. Вскоре преступность стала одной из болезненных проблем для крупных городов. Проведя обследование милиции в некоторых городах, МВД приходит к выводу о ее полной недееспособности прежде всего из-за непрофессионализма милиционеров и их руководителей. Поэтому в конце сентября МВД решает открыть в Москве две милицейские школы. Одну - для подготовки руководящих, а другую - для рядовых сотрудников милиции. А московская Городская Дума рассматривает вопрос о создании школы, где готовились бы милиционеры для Москвы.

 
История кадровой cлужбы. Часть IV

После победы Октябрьской революции доминирующим стал последовательно проводившийся классовый подход к комплектованию кадров органов внутренних дел Советского государства, что нашло свое юридическое закрепление. Многочисленные указания НКВД РСФСР требовали формировать милицию исключительно из надежных, преданных Советской власти людей. Так, в одном из документов говорилось: «Первым, основным условием народной советской милиции должно быть, чтобы все начальствующие лица состояли из честных, исключительно преданных Советской власти товарищей (преимущественно большевиков). Никаких отступлений в этом случае не должно делаться, только при таком условии милиция явится испытанной рабоче-крестьянской охраной. Низшие чины милиции также должны подбираться исключительно из сторонников Советской власти. Все остальные элементы подлежат безусловному устранению».
Со всей определенностью классовый подход к комплектованию кадров получил закрепление в первом правовом акте, предусматривавшем строительство милиции как штатного государственного органа - Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР «Об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции» от 12 октября 1918г. Она устанавливала, что на работу в милицию могли поступать граждане РСФСР не моложе 21 года, признающие Советскую власть, пользующиеся активным и пассивным избирательным правом. Не могли приниматься судимые, душевнобольные, служители религиозных культов, лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, лица, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы и торговые посредники, члены бывшего императорского дома, служащие и агенты бывших жандармских отделений и чины бывшей полиции. Лишение права бывших полицейских поступать в советскую милицию означало ликвидацию единственного в тех условиях канала пополнения рядов милиции кадрами, имевшими хоть какую-то профессиональную подготовку. Это не могло не сказаться отрицательно на состоянии борьбы с преступностью и охране общественного порядка. И хотя чуть позже были сделаны некоторые послабления в этом вопросе, в целом же подход к проблеме использования бывших полицейских («старых специалистов») в советских органах внутренних дел оставался крайне политизированным. В результате в середине 20-х годов в уголовном розыске Российской Федерации, например, насчитывалось всего 79 таких работников, причем значительное число их относилось к категории вспомогательного состава (курьеры, сторожа и т.п.)

Упомянутая выше Инструкция НКВД и НКЮ РСФСР требовала, чтобы на должности начальников уездных и городских управлений милиции и их помощников назначались исключительно лица, «преданные в лице Советской власти интересам рабочего класса и беднейшего крестьянства, а именно: по рекомендации от социалистических партий, стоящих на платформе Советской власти, профессиональных союзов и местных Советов депутатов».
В первые годы Советской власти нормативно были урегулированы лишь наиболее общие моменты подбора и расстановки кадров органов внутренних дел. Это создавало возможности для проявления самой широкой инициативы на местах, что соответствовало социально-политическому настрою общества. Именно в эти годы во многих регионах практикуются выборы (советами, комбедами, непосредственно населением) в милицию, особенно в сельской местности. Примечательно, что Инструкция НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918г. предусматривала, что начальники органов советской милиции «избираются и увольняются» соответствующими исполнительными комитетами Советов.

Вместе с тем в условиях Гражданской войны и иностранной интервенции в ряде мест пошли по пути комплектования милиции на основе разверстки или мобилизации. Это объяснялось, в частности, тем обстоятельством, что на основании декрета СНК РСФСР от 3 апреля 1919г. «О советской рабоче-крестьянской милиции» она была военизирована, а согласно первому Положению о советской милиции, утвержденному декретом ВЦИК от 10 июня 1920г., ей было присвоено «значение вооруженных частей особого назначения», вводились «воинская дисциплина и строгое соподчинение, причем в этом отношении милиция руководствуется уставами и постановлениями, принятыми в Красной Армии». В случае необходимости милиция могла привлекаться в действующую армию.

В результате повсеместно органы милиции стали комплектоваться без соблюдения установленных Наркоматом внутренних дел нормативов, что привело к значительному увеличению штатной численности милиции. В обстановке Гражданской войны это не встречало противодействия со стороны ни центральных, ни местных властей, поскольку отвечало целям организации вооруженной зашиты Советского государства.

В то же время установленный порядок привлечения личного состава милиции в действующую армию (от 1/5 до 1/3 штатной численности соответствующего органа) создавал известные преимущества по сравнению с мобилизацией непосредственно в РККА. Поэтому в милицию старались поступить лица, которые не желали попасть на фронт. Штаты милиции оказались раздутыми, а ряды засорены людьми, не отвечавшими предъявляемым требованиям. Так, один из делегатов IX Всероссийского съезда Советов (декабрь 1921г.) отмечал: «Милиция у нас занимается исключительно пьянством и взяточничеством» и предложил ее «ликвидировать совершенно», а «милиционную службу возложить на само население».

Орган НКВД РСФСР журнал «Власть Советов» констатировал: «Насколько полураздетый, полуразутый, малограмотный в необученный милиционер оказался расхлябанным и, в конечном счете, деморализованным, настолько аппараты уголовного розыска обследованных частей оказались малопродуктивными в работе, а порою близкими к состоянию полного развала. Наличие милиции с таким составом в некоторых местах делает ее совершенно бесполезной, а содержание ее ложится ненужным бременем на бюджет Республики».

Столь резкие оценки свидетельствовали о крайне напряженной ситуации с кадрами милиции, которая требовала скорейшего разрешения. В этих целях прибегали к различным мерам: направлению в милицию коммунистов, поскольку повышение партийной прослойки в государственных органах способствовало последовательному проведению в жизнь политики РКП(б); созданию в милиции партячеек; развертыванию профессиональной подготовки и т.д.
Однако в силу как объективных причин, так и обстоятельств субъективного свойства положение дел с кадрами органов внутренних дел не улучшилось. По окончании Гражданской войны наряду со значительным сокращением численности Красной Армии (примерно в 10 раз) и некоторым уменьшением штатов органов государственной безопасности были в разовом порядке на основании постановлений СТО РСФСР от 24 августа и 30 сентября 1921г. существенно урезаны штаты милиции. В результате этого штаты милиции были сокращенны более чем в два раза (на 60%).

При этом предписывалось выдерживать линию на сохранение, по возможности, кадров оперативно-строевого состава и сокращение преимущественно канцелярского и административно-хозяйственного персонала. Общим было требование удалить из рядов милиции всех лиц, не отвечавших установленным требованиям, в том числе и неблагонадежных в политическом отношении, под каковыми подразумевались и бывшие служащие полиции. Но осуществить намечавшиеся меры по улучшению качественного состава кадров не удалось, так как к этому времени не было создано сколько-нибудь стройной системы отбора кадров, их проверки и изучения, еще только складывалось элементарное делопроизводство по работе с кадрами, не существовало кадровых аппаратов и т.п.. Кроме того, «вербовка свежих сил» чрезвычайно затруднялась в силу низкого уровня материального обеспечения работников милиции по сравнению с другими категориями занятого населения.
Последний из названных отрицательных факторов с особой остротой проявлялся на протяжении 20-х годов в силу того, что содержание органов внутренних дел было передано на местный бюджет. В этом плане весьма красноречива резолюция XI съезда РКП(б) «О финансовой политике»: «Необходима жесткая урезка административного аппарата, сокращение правительственных учреждений в центре и на местах, отнесение ряда расходов на местный бюджет, изгнание из государственного бюджета всех расходов, которые не связаны с непосредственным поддержанием существования пролетарского государства».

В изможденной войнами стране, в экономике которой доминировал аграрный сектор, с бюджетной и налоговой политикой, сориентированной на скорейшее восстановление народного хозяйства, бюджеты подавляющего большинства регионов оказались не в состоянии сколько-нибудь удовлетворительно обеспечить существование переданных на их баланс государственных органов. (Кроме органов внутренних дел, на местный бюджет переводились органы социального обеспечения, просвещения, здравоохранения в др., непосредственно связанные с удовлетворением насущных жизненных интересов граждан). Чтобы удержать в милиции хотя бы известную часть сотрудников, местные власти пошли по пути сокращения штатной численности оказавшихся в полной зависимости от них органов внутренних дел, повышая за счет этого оклады оставшимся на службе.

Последствия передачи содержания органов внутренних дел на местный бюджет были более чем отрицательными, если не сказать трагическими. Общая штатная численность милиции РСФСР на протяжении 20-х годов последовательно уменьшалась. Так, на 1 сентября 1923г. насчитывалось 72 240 человек строевого и 18 056 административного состава, на 1 июля 1927 г. соответственно 36 208 и 6105; кадры уголовного розыска сократились с 10 500 по состоянию на 1 мая 1923г. до 5151 на 1 октября 1925г., а в 1929г. - до 4722.
В 1929г. В печати явно в идейно-пропагандистских целях как о значительном достижении сообщалось, что штаты советской милиции составляют (с учетом прироста населения) 40% штатной численности царской полиции. На деле же это привело к значительной перегрузке работников милиции (почти повсеместно «нормы обслуживания» -4-5 тыс. населения на одного работника в сельской местности были превышены в два и более раз) и, как следствие, к ухудшению состояния охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Передача содержания на местный бюджет (вплоть до уездного), эта «тотальная муниципализация» милиции, повлекла и рост социальной напряженности в ее рядах вследствие того, что сотрудникам соседних органов милиции, работавшим в одинаковых условиях, устанавливались существенно разнившиеся оклады.

Общее состояние материального положения работников милиции нашло отражение в постановлении Оргбюро ЦК РКП(б) - апрель 1923 г. «Обязать губкомы всемерно стремиться к искоренению наблюдающегося отвлечения внимания милиции от прямого своего долга на изыскание побочного заработка на почве их необеспеченности и связанных с этим проявлений взяточничества и иных преступлений по должности путем всемерного улучшения материального положения строевого состава милиции, дабы реально приблизить размеры получаемого ими содержания к прожиточному минимуму...».

Вышеназванные обстоятельства вызвали чрезвычайно высокую текучесть кадров, достигавшую в некоторых губерниях 300-400?%. В совокупности с неуклонным сокращением штатной численности это не давало никаких оснований рассчитывать на повышение эффективности работы милиции.

Не лучше обстояло дело в исправительно-трудовых учреждениях системы НКВД РСФСР. Достаточно сказать, что даже при высоком уровне безработицы в стране в 1925-1926гг. некомплект учебно-воспитательных частей мест заключения РСФСР достигал 23%.

В обстановке, когда положительно не мог быть решен вопрос о переводе содержания органов внутренних дел на общегосударственный бюджет (а это всеми заинтересованными сторонами признавалось главным условием решения кадровой проблемы), пытались найти иные пути и средства укрепления кадров. Одним из наиболее распространенных приемов были «партийные мобилизации». С их помощью рассчитывали на стабилизацию кадров органов внутренних дел, так как партийная дисциплина должна была явиться гарантией закрепления «мобилизованных» в рядах милиции, ИТУ и других звеньев системы органов внутренних дел. Однако уже сама периодичность и частота применения подобных мер свидетельствуют об их низкой результативности. Кроме общих, уже упоминавшихся, причин нестабильности кадров органов внутренних дел на быстрый отсев их влияло и то обстоятельство, что подобные «партийные-мобилизации, призывы» широко практиковались и в других сферах государственной жизни. Поэтому неплохо проявившие себя в милиции коммунисты зачастую перебрасывались на другие, «более ответственные участки». Как показывает исторический опыт, к сколько-нибудь существенному улучшению состояния кадров подобные меры не приводили.

В 20-е годы предпринимались попытки перейти к комплектованию кадров органов внутренних дел, прежде всего милиции, на основе так называемого «выдвиженчества рабочих от станка, крестьян от сохи». Это начинание, непосредственно связанное с комплексом мер, известных как «курс на оживление Советов», коснулось в той или иной мере всех государственных органов. В органах внутренних дел выдвиженчество проходило с большими трудностями, прежде всего потому, что материальное положение выдвиженца с переходом на работу в эти органы ухудшалось. В начале 30-х годов по решению ЦК ВКП(б) выдвиженчество как общегосударственная кампания было свернуто. Почти полной аналогией с институтом выдвиженчества явилось практиковавшееся в конце 60-х годов комплектование органов внутренних дел по направлениям трудовых коллективов.

На укрепление кадров органов внутренних дел были направлены чистки аппарата. В общегосударственном масштабе такие чистки проводились в 1922-1923гг. (уволено до 20% проверенных), в 1929-1930 гг. («вычищено» около 15% личного состава), в 1931-1932?гг. (с передачей милиции в оперативное подчинение ОГПУ «изгнано» более 30 000 человек, т.е. 25-30 %). Не обошли стороной милицию и репрессии 1937-1938 гг. В мае 1938 г. НКВД СССР докладывал в Политбюро ЦК ВКП (б), что работа по разгрому контрреволюционных образований в системе милиции дала следующие результаты: в 1937 г. арестовано 844 сотрудника, за январь-апрель 1938 г. -437 человек. Москва и Московская область оказались в числе отстающих - арестовано всего трое. «Из этого перечня видно, - говорилось в письме, - что еще в ряде областей выкорчевыванию контрреволюционных элементов из милиции не уделяется должного внимания. Соответствующие указания этим областям даются».

Вместе с тем нельзя не сказать о тех предпринятых в те годы мерах по улучшению работы с кадрами, действенность которых была подтверждена временем. С 1923 г. В целях исключения неизбежных упущений, присущих «единоличному выбору» при комплектовании кадров (когда решение о зачислении принималось после беседы начальника органа с кандидатом), вводится порядок предварительного ознакомления с подавшим заявление на работу в милицию в специально созданных для этой цели приемно-испытательных комиссиях при управлениях милиции разного уровня. Эти комиссии предназначались для того, чтобы проэкзаменовать каждого кандидата, выяснить уровень его общей и специальной подготовки и на основании этого определить, достоин ли он занимать должность, на которую претендует, может ли быть принят в милицию вообще.

Как сообщалось в печати, некоторые комиссии демонстрировали принципиальность и требовательность при отборе кадров. Так, приемно-испытательная комиссия пропускала не более 10-15% кандидатов, подавших заявление о приеме на работу в Московский уголовный розыск. Хорошо работала и квалификационная комиссия Центророзыска НКВД РСФСР, занимавшаяся преимущественно расстановкой кадров. Однако подобные примеры были скорее исключением, нежели нормой. Во многих местах приемно-испытательные комиссии существовали лишь на бумаге или вовсе не были созданы.

Важной вехой в налаживании работы с кадрами стало образование в 1924 г. Учетно-распределительного отдела НКВД РСФСР - прообраза созданного в мае 1930г. Управления кадров.

Наиболее плодотворным решением проблемы повышения качественного состава кадров органов внутренних дел могла и должна была бы стать организация стройной системы школьно-курсовой подготовки работников различных подразделений и служб. Однако и в данной области многим начинаниям и планам (нарком внутренних дел РСФСР Г.И. Петровский, например, еще в 1919 г. ставил вопрос о создании Академии НКВД) не суждено было осуществиться из-за нехватки денежных и материальных средств, отпускаемых на нужды органов внутренних дел. В тех конкретно исторических условиях, по-видимому, было сделано все, что было в силах наркомата для организации профессиональной подготовки своих работников. Была создана необходимая нормативно-правовая база: в апреле 1921 г. утверждены Положение и Программа курсов комсостава при губернских и областных управлениях милиции; чуть позже - Положение о высших милицейских курсах, Положение о школьно-курсовой секции, Положение о типах школ милиции, учебные планы и программы для них и т.д. И хотя не все из намеченного удалось реализовать из-за передачи содержания милиции на местный бюджет, к 8-й годовщине советской милиции имелись 3 двухгодичные школы среднего комсостава милиции, в которых обучалось 640 человек, 3 областные школы младшего комсостава с общим числом курсантов 552 человека, существовало около 30 школ резерва (первоначальная двухмесячная подготовка). В 1928г. вводится обязательное месячное обучение на подготовительных курсах всех принимаемых в милицию. В этом же году при школах среднего комсостава милиции было открыто отделение для повышения квалификации надзирателей мест заключения.

Однако все эти меры не могли удовлетворить потребности практики. И дело не только в том, что «пропускная способность» школ и курсов была низкой (в 1928г. семь школ НКВД РСФСР выпустили 676 человек), но и в большом проценте отсева окончивших ведомственные учебные заведения, поскольку потребность в грамотных работниках ощущалась во всех звеньях государственного аппарата и выпускникам не составляло труда подыскать себе более выгодную работу. Любопытные цифры приводились в справке за 1930г.: из 1015 человек, окончивших по пяти краям и областям РСФСР милицейские школы и курсы, в органах осталось лишь 126 человек, т. е. около 12%, остальные сумели уйти из органов.

В 1931г. В РСФСР насчитывалось уже 33 школы начсостава милиции, в которых обучалось 5320 человек. За два года планировалось «пропустить» 37 725 человек, т.е. переподготовить почти весь начальствующий состав. После ликвидации НКВД союзных и автономных республик, с передачей милиции в ведение ОГПУ СССР, а затем объединения их в рамках единого НКВД СССР, подходы к работе с кадрами претерпевают довольно существенные изменения. Перевод в 1931-1932 гг. содержания милиции на общегосударственный бюджет создал предпосылки для повышения уровня денежного и материально-технического снабжения личного состава. Это позволило также ликвидировать и явные для всех, но неразрешенные в условиях содержания милиции на местном бюджете несуразности (с 1927 г. по 1932 г. население Нижнего Новгорода увеличилось в 2 paзa, a штаты милиции уменьшились; с 1924 г. по 1932 г. население Ленинграда возросло более чем в 2,5 раза, а количество участковых оставалось на прежнем уровне). Численность милиции начинает постепенно увеличиваться и в 1938 г. достигает 160 495 человек (без Средней Азии), а в 1941 г. -227 650 человек.

Объединение с органами государственной безопасности имело и другие последствия: внесение в работу с кадрами все больших элементов военизации. Это выразилось во введении специальных званий, ежегодных обязательных аттестований, распространении требований уставов РKKA, привлечении за преступления по должности к суду военного трибунала. Конечно, это имело и положительные стороны - укрепление дисциплины, на работников милиции были в законодательном порядке распространены льготы и преимущества, предусмотренные для военнослужащих.

Но одновременно с этим насаждалась и особая обстановка, которая в конечном счете создавала видимость благополучия, позволяла хорошо отчитаться. Например, в приказе ОГПУ СССР от 26 марта 1934 г. говорилось: «За нарушение подписки о двухгодичной службе привлекать к судебной ответственности, чем бы эти нарушения ни прикрывались». Разве можно было ожидать добросовестного выполнения обязанностей от милиционера, тяготившегося своей службой и не подавшего рапорт об увольнении только из страха уголовной ответственности? Статистика же укомплектованности и текучести кадров была вполне удовлетворительной.

Объединение с ОГПУ повлекло также распространение на работников милиции возможности их наказания за служебные проступки во внесудебном порядке (через тройки, Особое совещание при наркоме внутренних дел СССР). В составе ГУРКМ ОГПУ СССР имелась Особая инспекция (по приказу ОГПУ от 14 марта 1933?г. со штатом 16 чел.), которая была сохранена и в Главном управлении милиции образованного в июле 1934?г. Наркомата внутренних дел СССР. Особая инспекция (на правах отдела - штаты 14 чел.) занималась расследованием преступлений и проступков личного состава милиции и разбирательством по жалобам на их действия.

И все же нельзя не признать, что в результате всех мероприятий, и прежде всего существенного улучшения материально-бытового положения работников органов внутренних дел, появились признаки стабилизации кадров, сокращения текучести. Это позволило развернуть целенаправленную работу по развитию общеобразовательной и профессиональной подготовки различных категорий сотрудников органов внутренних дел. В конце 1934?г. приказом НКВД СССР был введен обязательный «техминимум для работников милиции» (общий для всего рядового и начальствующего состава и по отдель-ным службам: для участкового инспектора, для уполномоченного угрозыска, для работника паспортного отдела).

Определенный вклад в решение проблем улучшения условий труда и быта сотрудников внесли профсоюзы милиции, которые повсеместно начали создаваться уже в 1918г. Стремление профсоюзов добиться регулирования служебных отношений сотрудников милиции согласно Кодексу законов о труде входило в противоречие с особенностями их работы. Поэтому взаимоотношения профессиональных союзов и руководства органов милиции были напряженными. По мере все большей военизации органов милиции, отчетливо наметившейся в начале 30-х гг., роль профсоюзов последовательно понижалась и в 1937 г. они прекратили существование.

В декабре 1936г. на базе отдела кадров ГУГБ НКВД СССР был образован отдел кадров НКВД СССР; в каждом главном управлении, управлении НКВД СССР существовали свои отделы кадров. В 30-е годы были созданы отделы учебных заведений Главного управления пожарной охраны, Главного управления шоссейных дорог, школьное отделение отдела кадров Главного управления милиции, учебное отделение отдела кадров ГУЛАГа.

К моменту образования Управления учебных заведений НКВД СССР (приказ НКВД СССР от 18 марта 1941г.) существовала весьма разветвленная сеть учебных заведений: по Главному управлению шоссейных дорог -4 автодорожных института (Москва, Харьков, Саратов, Омск), 6 техникумов соответствующего профиля; по Главному архивному управлению - Московский историко-архивный институт, Ленинградский историко-архивный техникум; по Главному управлению исправительно-трудовых лагерей и колоний - курсы ГУЛАГа в г. Люблино, Киеве, Вязьме, Куйбышеве, 3 школы ВОХР, школа служебного собаководства, курсы ВОХР в Тайшете; по Главному управлению пожарной охраны -5 школ среднего начсостава, Ленинградский пожарный техникум, Харьковские курсы усовершенствования комсостава, факультет инженеров пожарной охраны при Ленинградском институте инженеров коммунального хозяйства; по Главному управлению милиции - Центральная школа в Москве, Ленинградская школа политработников, 21 двухгодичная школа (межобластные), 7 школ с годичным сроком обучения, 5 школ служебного собаководства, 27 милицейских курсов. За годы Великой Отечественной войны состояние кадров органов внутренних дел ухудшилось. Это было вызвано тем, что значительное число работников (до 25-30%) было призвано в действующую армию уже в первые месяцы после начала войны. Отток в армию (как по мобилизации, так и по добровольным заявлениям) продолжался и в последующем. Вместо них ряды органов внутренних дел пополнялись за счет женщин (например, в 1944 г. их насчитывалось до 20% личного состава милиции), пенсионеров, лиц, признанных не годными по состоянию здоровья к службе в армии. В подавляющем большинстве данная категория сотрудников не имела элементарной профессиональной подготовки. Вновь возросла текучесть в связи с эвакуацией и реэвакуацией по мере освобождения территории СССР от оккупантов.

В послевоенное время вновь со всей остротой встал вопрос о повышении общеобразовательного уровня сотрудников органов внутренних дел и прежде всего милиции. И хотя в 1945 г. Наркомпрос РСФСР обязал свои местные органы всемерно содействовать (вплоть до снабжения бесплатно учебными пособиями) общеобразовательной подготовке работников милиции, однако принятых мер, как признавалось в приказе МВД СССР от 14 августа 1946 г., оказалось «явно недостаточно». Общая оценка состояния работы с кадрами милиции была дана в ряде ведомственных актов МВД СССР в начале 1947?г. Кроме констатации слабого уровня общеобразовательной подготовки, в них говорилось о «низком политико-моральном состоянии» (высокая преступность, значительное число нарушений дисциплины, аморальных проявлений), неудовлетворительном состоянии школьно-курсовой подготовки начсостава (особенно их юридического обучения), а также неудовлетворительных материально-бытовых условиях личного состава.

Выход из создавшегося положения искали, как будет показано ниже, в рамках некогда испробованных подходов: увеличение срока подписки об обязательной службе до трех лет, ужесточение дисциплинарной практики, усиление партийно-политической работы. Именно стремление укрепить кадры милиции во многом предопределило ее передачу в октябре 1949 г. из МВД СССР в ведение Министерства государственной безопасности СССР. Всего было передано (без транспортной милиции) 205 351 человек. В течение последующего года численность милиции возросла почти на 15 % и составила в 1950 г. 232-540 работников. Судить о том, повлекла ли передача милиции в ведение МГБ укрепление ее кадров, непросто. Однако многочисленные статистические и аналитические материалы, отражающие состояние личного состава милиции после возвращения ее в состав МВД СССР, свидетельствуют, что проблема оставалась такой же острой. Вот что говорилось в одном из официальных документов в июле 1955 г. о состоянии работы с кадрами в органах внутренних дел Ивановской области: «Медленно решаются вопросы улучшения качественного состава кадров и укрепления основных участков работы политически подготовленными и хорошо знающими дело работниками... Более 50% руководящего состава не имеют среднего образования и специальной подготовки... Высшее и незаконченное высшее образование имеют менее 1% работников, а с низшим образованием - более 55%... Многие оперработники не имеют необходимой общеобразовательной и оперативной подготовки, вследствие чего допускают серьезные ошибки и промахи в работе... За год и 4 месяца уволено из органов 775 человек, что составляет около 20?% всего личного состава. Большое количество уволенных составляют коммунисты и комсомольцы...». И это, заметим, после очередного «партийно-комсомольского призыва» в органы внутренних дел. По окончании войны в работе с кадрами органов внутренних дел столкнулись с проблемами, во многом схожими с теми, что имели место после гражданской войны, а также обусловленными строжайшим режимом экономии средств, которые государство направляло на восстановление народного хозяйства. Если существовавший во многих органах милиции некомплект личного состава (от 7 до 50%) пытались ликвидировать испытанными методами - объявлением партийных мобилизаций, что позволяло на короткий срок улучшать количественные показатели, то для улучшения качественных характеристик кадров требовалось время и значительные ресурсы.

В организации работы с кадрами органов внутренних дел на протяжении всего рассматриваемого периода прослеживается ярко выраженная линия на последовательную централизацию руководства этим важнейшим участком работы. Наиболее полно это проявилось в сосредоточении решения всех кадровых вопросов в соответствующих структурных звеньях (главных управлениях, управлениях, отделах) НКВД-МВД СССР, где были образованы, как уже отмечалось, собственные кадровые аппараты. В целом это отвечало логике развития административно-командной системы и долгое время оправдывалось тем, что за счет подобной централизации достигается специализация в сфере подбора и расстановки кадров по основным направлениям работы, обеспечивается учет особенностей деятельности того или иного звена системы органов внутренних дел.

Однако подобный подход таил и серьезные недостатки. Основной заключался в том, что местные органы внутренних дел были почти полностью отстранены от решения кадровых вопросов. (К примеру, утвердить одну штатную единицу за счет ведомственных средств, отпускаемых на содержание милиции по охране ведомственных объектов, можно было только приказом МВД СССР). Обеспечить надлежащее изучение, проверку (и на их основе отбор и расстановку) кадров при столь строгой централизации было невозможно. При всем желании кадровые аппараты главков НКВД-МВД СССР не были в состоянии учесть особенности решения кадровой проблемы, присущие отдельно взятой республике, краю, области. Поэтому вполне закономерным было решение о некотором расширении прав министров внутренних дел союзных республик и начальников УМВД краев и областей в сфере работы с кадрами, объявленное приказом МВД СССР от 31 июля 1954г.

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 октября 1956г. предусматривало меры по укреплению кадров органов внутренних дел. Как отмечалось на заседании коллегии МВД PCФCP 4 июля 1957г., во исполнение данного постановления была сокращена численность руководящих должностей, канцелярского и обслуживающего персонала и за счет этого увеличены штаты городских и районных отделов милиции; через партийные органы в МВД РСФСР направлено свыше 3 тыс. человек, на должности министров внутренних дел автономных республик, начальников УВД краев и областей, и их заместителей выдвинуто более 100 работников, имевших высшее и среднее образование. Но качественные показатели состояния кадров тем не менее оставляли желать лучшего: 79% работников уголовного розыска, более 60% личного состава аппаратов БХСС и 45% следователей не имели даже среднего образования.

Недостаточность финансирования органов внутренних дел не давала возможности развивать ведомственную систему учебных заведений адекватно запросам практики. И хотя делалось в этом направлении немало (например, в 1952 г. Высшая школа МВД СССР начала подготовку специалистов с высшим юридическим образованием, открывались новые школы и курсы), все же в 1959?г. едва удалось восстановить сеть учебных заведений, существовавшую до Великой Отечественной войны. В 1959?г. В системе МВД СССР насчитывалось 38 учебных заведений, в том числе Высшая школа, 24 школы милиции (22 специальные средние и 2 одногодичные по подготовке проводников служебно-розыскных собак), 6?специальных средних школ по подготовке работников ИТУ и 1 школа усовершенствования начсостава ИТУ; 6 военно-учебных заведений (3 военных училища, военно-политическая школа, школа усовершенствования офицерского состава МПВО, суворовское училище). Ведомственные школы выпускали в год примерно 2500 специалистов и около 1500 человек с соответствующим образованием поступало в органы внутренних дел по плану межведомственного распределения. Ясно, что при таких темпах рассчитывать на быстрое укомплектование кадров органов внутренних дел подготовленными специалистами не приходилось.

Безотрадную картину показывали почти все инспекторские проверки местных органов внутренних дел. Так, на коллегии МВД СССР 30 июля 1960 г. отмечалось, что треть работников дознания и начальников городских и районных отделов милиции не имеет среднего образования. В 1962 г. В Вологодской области не имели среднего образования 12% сотрудников угрозыска, 15,3 % - БХСС, 7,2 % - дознания, 67,8 % - участковых.

Нельзя не сказать, что именно в это время решение кадровой проблемы в органах внутренних дел особенно обострилось из-за известных установок о грядущем в недалеком будущем торжестве коммунизма, неминуемом искоренении преступности и исторической обреченности в связи с этим и органов внутренних дел. О девальвации оценки органов внутренних дел свидетельствует и то, что за мужество и героизм, проявленные при исполнении служебного долга, повлекшие смерть, тяжелые увечья сотрудников органов внутренних дел, они награждались, как правило, не выше, чем медалью «За отличную службу по охране общественного порядка», а назначавшаяся им (или их родственникам) пенсия не могла обеспечить нормального существования.